北京国际志愿人员协会-协会动态


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1．公众对于志愿者的了解还不广泛，也缺乏深刻。广州被称为中国各类志愿者活动最广泛的地区之一，但是广州市穗港澳青少年研究所"关于广州市市民对于志愿者工作认知的调查报告"表明，有55.9%的调查对象表示曾经听说过志愿工作，有43.4%的人则表示从没有听说过（图5-1）。这说明，公众对于志愿者和志愿工作还缺乏了解。广州的调查表明，青年学生中对于志愿者工作了解的比例最高，这是比较容易理解的，因为学生中的共青团工作开展得比较好，志愿者教育和志愿者活动也就开展得比较好（广州市穗港澳青少年研究所，1998）

图5-1 公众对于志愿活动的认知情况

资料来源：广州市穗港澳青少年研究所，1998。
　　
　　调查还表明，居民对于志愿者的了解主要通过电台和电视（57.4%）、海报和报纸杂志（39.2%）。这一方面说明，为了把志愿者工作推向深入，必须通过广泛的舆论宣传；另一方面，也说明目前广大市民对于志愿者和志愿活动的了解主要还停留在"听说"或者"认知"的层次。必须创建各类活动，为广大市民创造各种参与社会活动和志愿者活动的机会，这是扩大志愿者活动的必须的途径。

表5-1 参与志愿活动的动机

参加志愿者的动机	占被调查者的比例
这是社会责任因为能倡导社会文明建设有中国特色社会主义的需要热心公益，做对社会有意义的事可以帮助有需要的人想多学东西服务令人有成功感实现理想/抱负发掘潜能，了解自己的长处令人生更有意义消磨空闲时间帮助以后找工作增加工作经验/社会经验让自己的技能/学识用于有意义的事务因为自己的朋友/同事/亲戚/家人参加想多结识些朋友因为政府的号召显威风	25.4
	27.7
	13.0
	49.7
	55.1
	20.2
	5.2
	2.4
	7.0
	17.8
	6.8
	4.8
	18.8
	10.9
	3.0
	13.8
	4.4
	0.5
	0.5

资料来源：涂敏霞："广州市民如何看待志愿工作"，《青年探索》，1998年第四期。

　　当然，创建各种志愿活动的前提是鼓励公民社会不断建立和完善各种联结公民社会与政府，连接公民与社会的公民社会组织。"公民社会具有结社的权利，同时也承担相应的责任。非营利组织是公民自主、自愿行使自己权利的产物，公民由宪法和法律所保障的独立而非依附性的地位决定了非营利组织的根本性质，应当是独立的和自治的。公民意识、公民责任、公民的自助与互助精神、公民的志愿和利他精神、公民参与、公民意愿、公民的利益、以及公民中所蕴藏的深厚的创造力等等，只有当非营利组织是独立和自治的时候才能较充分地发扬和表现出来"（赵黎青 1999：10）。因此，志愿活动由目前的外部倡导转向公民的自觉行为还需要一个过程。

　　我们自己在调查中也发现，居民对于志愿者的工作缺乏了解，他们有的人婉言谢绝志愿人员的服务，尽管他们十分需要别人的帮助。当地青年志愿者协会的负责人也向我们表达了类似的感受。缺乏公众的认同，会使志愿活动难以进入社会，难以进行，同时也容易挫伤志愿者的积极性。

表5-2 志愿者的认知状况与职业的关系

工作状况	听说过志愿者工作（%）	没有听说过志愿者工作
固定职业	59.5	40.5
固定职业加兼职	58.1	41.9
打散工	34.3	65.7
失业/待业	71.4	28.6
退休	49.4	50.6
家务	35.4	64.6
学生	74.5	25.5
其他	60.0	40.0

资料来源：涂敏霞张炳富："广州市民如何看待志愿工作"，《青年探索》，1998年第四期

　　从人们参加志愿活动的动机来看，由于历史和现实中的各种原因，人们对于参加志愿者活动仍有一定的心理障碍。调查表明，对于参加志愿者活动的动机，回答"热心公益，做对社会有意义的事"和"可以帮助有需要的人"的次数最多，其次是"想多学写东西"、"令人生有意义"、"增加工作经验/社会经验"以及"想结识多些朋友"这些以个人动机为主的占了被调查者相当一部分。

　　对于中国现阶段人们参与志愿者活动的动机的分析，我们不能不考虑中国所特有的历史背景。中国曾经经历过计划经济和文化大革命，政府曾经以政治和行政的手段号召人们积极参加义务劳动，号召"学雷锋，做好事"，并把这些活动与个人的政治觉悟联系在一起，成为评价个人品行的重要标准，甚至成为政治上是否坚定的重要标准。经历了文化大革命，人们对于把个人的参与与政治挂钩已经厌倦。当然这并不表明人们厌倦对于自我价值的追求。中国的志愿者活动依然有着深厚的基础。但是人们已经把参与社会活动与政治分离开来。事实上，许多青年志愿者更多是出于个人目标参与志愿工作，如满足个人自信、自尊和自我发展需要。因此，志愿工作的开展，应当基于如何激发每个人内在的精神需求，这样志愿者活动才能深入人心，开花结果，才不会流于形式，不会走过场。当然这种激发内心的工作需要一定的组织和制度的形式来完成，这是目前中国志愿者管理工作的核心问题之一。

　　2．1979年中国共产党十一届三中全会以来，中国实行了改革开放政策，经济迅速发展。随着人民生活水平的提高，居民对社会服务需求急剧增长。从另一方面看，市场经济的逐渐形成也改变着从前政府在社会服务中扮演的角色，从政府的职能"包办"正在向社会化转变，从而给"社会服务"赋予了新内容。为适应社会的需要，1986年民政部从实际情况出发，提出在城市开展社区服务的构思。在以后的几年里中央政府有关部门颁布了一系列政策、法规和方针鼓励和支持社区服务活动（见第四章的第六节）。但这些政策和法规除了在社团登记注册方面有些相应的细则外，仍然比较笼统。另外，随着中国经济和政治改革的不断深化，志愿者活动和志愿者组织在数量上和形式上都发展很快。现有的一些法规和条例远不能满足形势发展的需要。特别是1992年世界环发大会以来，随着环境和可持续发展问题的提出以及全球环境意识的不断提高，国际上围绕这一事业出现了众多的非政府、民间机构和组织。和全球潮流遥相呼应，中国的环保志愿者活动和组织也如雨后春笋。在这种形式之下，社会呼唤着一套完善的政策法规的出台，支持、指导、管理志愿者活动；使志愿者和公民社会组织的存在和行为有法可依。

　　从另一方面讲，志愿者和志愿者（民间）组织是现代社会中宝贵和不可忽视的的社会资源(Social Resources)。一套行之有效的政策法规是调动这部分资源，使之转化为社会资本(Social Capital)，用之于社会的契机。而目前除了比较笼统的政策和民政部对社团登记注册的规定以外，政府对志愿者（民间）机构的建立、存在及其活动还没有具体的政策。

　　前面一章已经分析了社团登记注册过程中存在的问题。除此之外，由于目前民政部的规定没有区分不同形式和性质的志愿者组织，不少机构在无章可循的情况下采取了方便自己的注册形式，因而形成了性质不同的机构公民社会组织。

　　过去中国大一部分志愿者和志愿者组织是在共青团领导之下的。近年来，建立相对独立的志愿者或公民社会组织、机构成了不可忽视的趋势。在这些机构当中有的为了注册和运行上的方便采取了"挂靠"的形式，有些由于不清楚报批手续并为了保持经济上的独立性在当地工商局登记注册成了企业，也有一些经过民政部的批准成了在现行条件下的"正宗"民间机构。虽然都是志愿者，但由于机构的性质不同，在社会上的运行方式也不同。这给志愿者组织带来了很多不便甚至是困难，也因此很多组织不能享受政府的优惠鼓励政策。不同的注册、管理形式在一定程度上限制和阻碍了志愿者组织的发展。在很多国家志愿者组织在宗旨、活动范围、管理方式、税收方面都有很明确的定义。而中国在这方面由于定义不清，使志愿者组织失去一些了国际合作的机会。今年四月一位世界银行的项目官员谈到，几乎没有中国的民间机构向世界银行有关部门申请项目经费的。

　　这种状况也造成了政府统一管理上的困难，不利于调动、管理社会资源，使其有效地担负起社会的使命。与登记注册有关的是中国对志愿者/公民社会组织还缺乏相应的管理规定。这里包括组织管理，财务/税务、收支管理，捐助政策，以及对志愿者本人及活动的社会认可，等等。虽然政府有对企业和事业单位不同的税收政策，但仅"企业"和"事业"之分已经不能涵盖多种形式的志愿者/公民社会组织了，因此在管理上出现漏洞也是不可避免的。很多志愿者机构都希望政府能够出台具体的政策和法规，为志愿者行动创造良好的社会环境。

　　在中国也缺乏家喻户晓的鼓励对志愿者活动的募捐/捐助和对参与者或单位的认可政策或制度。在很多政府，对慈善/志愿者机构的捐助行为是本国税收制度的一部分，捐助人或捐助机构包括企业都受到鼓励，根据捐助数额实行减税。比如："晋绥儿女联谊会"是为支持山西、内蒙中西部贫困地区教育建立的教育基金。捐助者有个人有单位（包括企业），捐助数额大到上万元甚至几十万，小到几百元。相应的税收鼓励政策会号召更多更广的"慷慨解囊"行为。

　　当然这不是一项单一税收政策所能解决的问题，它涉及面广，有一定的复杂性。但如果中国希望更有效地调动和利用这部分社会资源的话，做相应的政策法规的调研和调整是值得的。

　　另外，由于缺乏对志愿者活动的认可制度，因而不能有效地激励全社会的参与。在中国大量的志愿者并不属于某个志愿者组织。他们的参与是个人的道义行为。如在1998年抗洪救灾的募捐活动中，个人慷慨解囊占了总募捐的相当比例。在活动中表彰个人、给予社会认可才能使人们更重视志愿者服务的参与和价值。在一些政府，把参加社区/志愿者活动作为考核政治家的一项标准和公民的义务并有相应的社会认可。这样大大鼓励了全社会对志愿者活动的支持和参与。由于缺乏明确的鼓励/奖励政策，目前中国的志愿者活动仍有很大的局限性。

　　和中国一样，在很多国家大多数志愿者组织对社会的发展起着越来越重要的作用。特别是在环境和发展的问题上，它们的作用尤其不可忽视，在很多方面弥补着政府的功能。1992年世界环发大会以来，非政府论坛和参与制度化并在联合国逐渐确立了席位。中国的环境民间机构在国际间的交往也越来越多。如何将国内外这部分宝贵的社会资源有效地转化为社会资本，从而使志愿者组织成为促进社会发展的重要动力,恰恰需要一套行之有效的政策和法规。

　　3．科学的管理是组织产生高效的前提。志愿者组织在国内迅速发展及人们对社会服务的需求不断扩大要求志愿者在募捐、管理、培训、奖励等方面建立有效的规章制度。

　　在一些大城市或沿海城市里，中国成立了志愿者协会，主要开展社区服务。在大城市这类协会的管理制度比较完善。它们虽然接受共青团、妇联、政府民政部门或街道委员会的指导或领导，但都有自己的协会章程。章程规定了协会的宗旨，任务，会员的责任和义务，筹集资金的形式和财务管理制度，以及协会的管理机制和规定。在管理机制方面，有些协会还建立了理事会制度，明确了职权和每届的任期。如：广州青年志愿者协会的理事会由民主选举产生，是协会的领导机构。协会章程中还规定了对志愿者的管理办法，包括志愿者入会的条件，登记，培训，年度注册，和对志愿者的奖励和表彰办法。为了便于管理，协会还建立了志愿者会员的档案管理系统，档案内容包括志愿者编号，专业技能状况，所属服务组别和服务记录等。

　　目前，在农村地区也涌现了大量的社会服务组织，为提高农村妇女的健康水平或村民的经济、社会地位服务，或是宣传实施计划生育和农业技术。这些组织有的是建立在政府扶贫或农村发展的项目之下，有的是在国际组织或基金会的资助下建立的，也有的是农民自发由村委会组织的。这类组织的管理水平和形式参差不齐，直接影响到活动成绩和组织的可持续性，往往是服务组织和活动随着项目的完成而终止。而中国农村对社会服务有很大的需求，所以政府应对农村的社会服务大力支持，在政策的指导下提高他们的管理水平。

　　志愿者或民间机构实行理事会领导制是国际上的惯例。理事会一般由社会上有影响的人物、专家、和赞助人（机构）代表组成。它的职能包括募捐、指导、决策、扩大社会影响、监督等等。在中国理事会领导制还不普及，即便是实行这一制度的民间机构也是强调理事会的名人效益多，而忽视了其决策、指导和监督作用。上面提到过，由于中国志愿者组织采取了不同的注册形式，运行、管理方式也不同。有的虽然是非营利机构但因为注册在工商局，只好实行企业管理并对自己的收入照章向政府纳营业税和所得税。有的采取是政府行政管理的机制，机构的领导由所挂靠的上级部门领导任命，也有采取会员制的管理办法。

　　有无严格、统一的财务管理制度和财务监督系统是志愿者/公民社会组织生存、发展、建立信誉和赢得社会支持的重要因素。上一节分析的宏观政策、法规的不完善，直接影响到组织内部的管理。这点也反映在财务管理上。至今中国还没有制定出针对志愿者/公民社会组织的财务管理规章和审计制度。事实上由于志愿者组织采取了多种多样的注册渠道和机构性质，也不可能遵循统一的管理制度，接受统一的和行之有效的监督。这样不但影响志愿者自身的发展，也给社会的支持造成障碍。

　　调查结果表明凡是志愿者活动开展成功的组织都建立了一套有效的奖励/激励制度（见第一章）。

　　如何对志愿者提供必要的津贴也是管理的重要方面。对此政府没有统一的规定。很多组织给予专职管理人员有补贴，会员是名副其实的志愿参与者。大部分的环境保护的非政府组织都实行这样的管理。虽然志愿者的参与是出于对社会的道义,但合理、必要的津贴有助于保护志愿者的公益热情、为他们的参与提供方便。另外，如果公益活动是每个公民的义务，制定相应规定不但可以鼓励志愿者的积极参与，而且有助于社会对志愿者活动的理解。在公益活动和本职工作会发生时间上的冲突时，合理的规章制度可以帮助单位和个人协调时间为参与提供依据。如：天津市和平区社区服务志愿者协会给自己的会员规定，"无特殊情况连续三个月不履行会员志愿的即视为自动退会。"上海市南京东路的社区服务志愿者队伍也建立了类似规定，以督促、鼓励志愿者的参与和社会的理解和支持。但是这样明确的规章制度并不普及。

　　4．管理比较完善的志愿者协会都有对自己的志愿者培训的安排和要求。广州青年社区服务志愿者协会设立了"入会培训"和"服务技能培训"。有些组织把技能培训和提高意识的教育结合起来。北京的"自然之友"不但在活动中培训参加者如何种养树木，而且经常组织专业讲座介绍有关生态、环境保护的知识，来提高成员的环境意识。

　　但目前对志愿者的服务技能培训还不能满足社会服务的需要。比如在农村，对妇女咨询热线的人员、宣传计划生育和提高妇女健康的人员等必须先进行专业技能的培训，否则就无法满足广大农民和农村妇女的要求。
　　除了强调道义和服务精神之外，志愿者组织应把交流、沟通的技能，组织技能，专业知识和技能，募捐技能等作为培训的范围和内容，根据活动的性质和特点，因人而易开办培训。志愿者良好的服务和参与技能不仅可以提高服务质量，而且可以有效地宣传志愿者精神，争取社会的承认和支持。另外通过志愿者活动展开技能培训，扩大人才储备，建立社会资源网络系统，对社会发展具有更深远的意义。

　　5．资金的短缺是国内志愿者活动的主要障碍之一。据调查提示，活动的组织者认为，最大困难是缺乏资金去开展此项工作的占67.1%。认为最大困难是缺乏必要的指导和缺乏培训的分别占31.2%和23.9%，认为志愿者缺乏积极性的占30.1%；还有10.2%和15.5%的组织者认为最大困难是缺乏埸地和领导的认可。例如深圳市义务工作联合会目前有编制4人，每年事业经费40万元。区一级义工联合会只有启动经费，没有固定经费，没有人员编制。有的区甚至连启动经费都没有。广州的调查发现62％的被调查对象认为志愿者活动的最大困难是资金缺乏。

　　很多志愿者协会要求政府加大对志愿者组织的财政支持。国力现状是不可忽视的因素。但即使是在政府现有的财力物力的条件下，调查表明还有相当的资金渠道没有调动起来。前面提到，政府的政策在解决志愿者活动资金短缺中能起积极重要的作用，它鼓励社会各界解囊支持志愿者的公益活动。

　　资金缺乏的另一个原因是志愿者组织筹集资金和财务管理的能力有限。认识到这一弱点之后，中华环保基金会认曾经计划为中国的志愿者/非政府机构开办培训，提高它们筹集资金的能力。国际上一些赞助机构也有同感，发现我们很多志愿者组织准备的基金申请书或项目建议书不符合批准的要求。国际组织和国外的基金会是中国志愿者活动的重要资源。如何坚持原则同时广开资源渠道、争取、有效地利用好这一资源是大部分志愿者组织所面临的重大课题。但筹集资金能力的培训在中国实在很少。
　　与筹集资金能力相关的是资金/财务管理能力和行之有效的监督、审计制度。严格透明的管理制度可以帮助一个志愿者或民间机构在社会上建立信誉，从而得到社会的广泛支持和赞助。做项目预算，按预算支出，完善、严格的报帐程序和决算制度是国际志愿者赞助机构的普遍要求。坚持原则，增强财务管理能力，和国际接轨，可以调动国际资源弥补自己的不足。

　　6．目前中国志愿者的活动的一个主要特点是：由政府和半政府机构创办的志愿者组织和志愿者活动大多与政府的活动和政府的政策有着密切的关系，或多或少受到政府政策的影响，如社区服务和社区建设基本上是在民政部门的管理和支持下成立的，许多地区的社会服务中心是民政部门的直属单位或直属事业单位，由民政部门的领导担任社区服务中心的领导，社区服务具有浓厚的行政色彩。

　　共青团系列的志愿者活动在行政上直属于共青团系统，它的主要领导人一般是共青团的部门领导人，严格说，中国青年志愿者也不是一个独立的社会团体和社会组织。而且，作为党和政府的助手的青年团，其基本工作是围绕党和政府的工作展开，所以他所开展的志愿者和志愿活动也与政府的工作密切联系，如青年志愿者的扶贫工作就是与政府的《政府八七扶贫攻关计划》联系在一起的，希望工程也是如此。

　　这种状况的好处在志愿活动可以在一定时候，如大的政府活动，得到政府和有关机构的支持。不足之处在于缺乏长期稳定的社会支持，只有在特殊志愿活动和服务对象经过报刊宣传引起社会关注之后，才得到临时性赞助和支持。这样，志愿活动职能依靠阶段性支持而推进，很难持续，规范、有效而快速地发展。

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