北京国际志愿人员协会-协会动态


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　　到目前为止，中国政府还没有就如何开展和完善志愿者工作建立一套完善的法规，尽管它已经在具有法规效力的《中华人民共和国国民经济和社会发展"九五"规划和2010年远景目标纲要》和《中共中央关于建设社会主义精神文明若干问题的决定》中倡导志愿者活动。中国政府已经就社会团体和民办非企业单位的管理颁布了法规-志愿者活动是通过社会团体和民办非企业单位这类载体进行活动的。从目前来看，中国政府对于志愿者工作的政策、法规、规定可以分为四个部分：法规、部门政策、团体章程和国家领导人和部门领导人的支持。这也是中国由计划经济向市场经济和法制化国家过渡时期的特色之一。

　　中国政府还没有对志愿者的活动和志愿者的管理提出一个系统的综合性的政策，尤其是在志愿者的培训、管理和招募方面，更是没有详细的规定。但是，在各具体部门的文件和法规中分别根据各自的工作需要，对于开展志愿者活动作了一些要求。

1．法规

　　1993年由国务院颁布的《中国21世纪议程》中指出："公众、团体和组织的参与和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程"（《中国21世纪议程》第20章）。《中国21世纪议程》鼓励公众参与可持续发展战略的实施，这对于后来一些环境保护非政府组织的产生和发展提供了重要的政策基础。而且，公众参与已经成为环境保护团体和环境志愿者的基本理念。

　　1996年3月，全国人大八届四次会议批准的《国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》提出：要"积极发展社会福利事业和社会服务"（国家计委 1996年）。自此，社区服务纳入了国家和地方政府计划，进一步推动了社区服务和志愿者活动的开展。1996年3月中华人民共和国《国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》中明确规定："提倡社会志愿者活动和社会互助活动"（国家计委 1996年）。《国民经济和社会发展"九五"计划2010年远景目标纲要》是经过全国人民代表大会通过的国家发展计划和发展纲要，具有法律效力。在《国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》中提倡开展社会志愿者活动是作为建设精神文明的组成部分提出来的，值得注意的是它提倡的是社会志愿者，而不单是青年志愿者。

　　1996年10月10日《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中指出："充分发挥共青团、少先队团结和引导广大青少年进步的重要作用，深入开展'希望工程'、'青年志愿者'和'手拉手'等活动，发扬互相关心、助人为乐的精神" （中共中央 1996年）。

　　不论是《国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》，还是《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，提倡开展志愿者活动更多的是强调精神文明建设，《中国21世纪议程》则强调公众参与，这是有所区别的。在中国开展精神文明建设更多的是强调个人和团体的行为修养，自身价值的完善，社会风气的改善等等；而公众参与则是与以往人们把一切都推给政府去做的理念联系在一起的，是强调个人、团体、民间社会主动承担社会责任，与政府一道去实现既定的发展目标，包括环境保护和可持续发展目标。

　　对于志愿者载体-社会团体和民办非企业单位的管理条例于1998年由国务院颁布实施，包括《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》。

框图5-3民办非企业单位登记条文

　　
　　《中华人民共和国国务院令》第251号规定（1998年12月）：
　　"成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记"。
　　"业务主管单位履行下列监督管理职责：
　　（一）、负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；
　　（二）、监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；
　　（三）、负责民办非企业单位年度检查的初审；
　　（四）、协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为；
　　（五）、会同有关机构指导民办非企业单位的清算事宜"。

资料来源：《民办非企业单位登记管理暂行条例》

　　1989年12月26日中国全国人民代表大会通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条规定："居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业"。第一次把"社区服务"的概念引入了中国的法律条文（《城市居民委员会组织法》 1989）。

　　必须有主管单位，这是成立民办非企业单位的基本条件，没有这样的条件，就不可能进行民办非企业单位注册。另外，主管单位要对所管辖的民办非企业单位的活动进行监督。这是目前民办非企业单位管理的基本特征。

框图5-4社会团体管理登记条文

　　《社会团体登记管理条例》规定（国务院颁布，1998年10月）：
"本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同愿望，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织"。
　　"申请筹备成立社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：
　　（一）、筹备申请书；
　　（二）、业务主管单位的批准文件；
　　（三）、验资报告、场所使用权证明；
　　（四）、发起人和拟定负责人的基本情况、身份证明；
　　（五）、章程草案"。

资料来源：《社会团体管理登记条例》

　　这两个条例都规定，社会团体、民办非企业单位都必须有业务主管单位。这是目前社会团体、民办非企业单位的登记与企业登记制度的根本差别。中国的企业登记只要登记方拥有合乎规定的资产、经营场所、章程就可以。企业可以根据财产状况建立自己的管理模式-或者是独立经营，或者是股份制（包括股份合作制），企业照章向工商管理部门纳税。企业可以无主管部门。但是社会团体、民办非企业单位则不同。目前这种管理方式至少带来两种弊端：第一、社会团体与主管部门的关系会限制社会团体活动的主动性和积极性，也不利于发挥他们的创造性；第二、对于主管单位的挂靠会使一些社会团体、民办非企业单位利用主管部门的招牌进行各种经营性活动或谋取利益的活动，容易滋生腐败。由于挂靠单位的招牌不同，可以进行经营活动程度也不同。这种管理方式也非常容易产生腐败，同时也造成了社会团体、民办非企业单位发展的机会的不均等，不利于公民社会的发育。

表3-1 中国民间组织发展情况

指标	单位	数量
社会团体	个	200，000
民办非企业单位	个	700，000

资料来源：《中国社会福利与社会进步报告（1998）》

2．部门政策

　　1999年3月天津市和平区新兴街社区志愿者协会成立10周年，国家民政部和中国社会工作者协会在天津召开现场会，充分肯定社区志愿者活动的意义。

　　国家民政部认为，在计划经济向市场经济转变的新时期，人们的思想观念、价值取向发生了很大变化，尽管一些人的价值观发生了扭曲，但是更多的人们还是渴望建立一种团结和谐、互助互利的人际关系、崇尚一种"人人为我，我为人人"的友善的社会环境。正是社区志愿者服务活动，使个人价值的实现与社会价值的实现达到了统一，使居民群众自我教育、自我管理、自我服务得到了有机的结合，成为新形势下发展新型人际关系的良好形式；社区志愿者服务活动，是新时期促进民政工作乃至整个社会工作上水平的一种重要形式。改革开放使国家更加富强，人民生活更加富裕，但与此同时带来的各种社会矛盾和问题也日益突出，发挥好民政工作的稳定作用及其社会价值也就显得更为重要和更加迫切。国家民政部充分肯定新兴街社区志愿者服务活动，认为在这方面新兴街给管理者提供了值得借鉴的经验和做法。在实践中，新兴街把社区志愿服务与城市建设和管理工作、社区文教卫体工作以及文明小区的创建等各项工作有机地结合起来，自觉地把社区服务融合到街政工作当中，融合到社区管理和社区建设当中，借助社区志愿者服务网络，充分调动居民群众参与基层民主政治建设的积极性。这样，不但为社区服务本身增添了生机和活力，保持了志愿者队伍的稳定和志愿者服务的健康发展，而且大大改善了社区的人际关系，增强了社区的凝聚力，促进了整个社区的繁荣、发展和进步。国家民政部充分肯定新兴街的社区服务志愿者活动以及由社区服务志愿者组成的社区服务志愿者协会是中国城市改革中涌现的新生事物，它具有旺盛的生命力，一定会在中国城市的两个文明建设中发挥出越来越大的作用（范宝俊 1999）。

　　1994年底，国家民政部在上海召开全国社区服务经验交流会，进一步澄清了社区服务发展中存在的模糊认识，重申了社区服务的福利性质、服务宗旨和坚持社会效益为主的基点。

　　1995年民政部又颁布了《社区服务示范城区标准》，在全国范围内开展创建社区示范活动。1998年4月，民政部发出文件，命名46个城区为首批"全国社区服务示范区"。1998年3月，九届全国人民代表会第一次会议通过了国务院改革方案，同年7月，国务院确定民政部在原来的基层建设司的基础上建立基层政权和社区建设司，将原来由社会福利司分管的社区服务工作职能划归该司，表明社区建设已经成为一项专门的政府专门管理职能。

　　1998年《国务院办公厅转发民政部关于开展国际老人年活动意见的通知》中对于志愿者活动的意义又给予充分肯定："要组织机关干部、青年志愿者队伍和大、中、小学的学生积极开展面向老年人献爱心、送温暖、扶老助困活动，以体现党和政府及社会对于老年人的关心和爱护"。

　　从目前的情况来看，虽然社区志愿者活动是在民政部门直接指导下展开的，民政部门，特别是国家民政部充分肯定志愿者活动的意义，倡导开展不同形式的志愿者活动，但是民政部门对于志愿者的具体管理并没有具体的规定，如培训、管理、机制等等。而且，与中国青年志愿者不同，民政系统至今没有建立一个全国性的社区志愿者组织，当然，中国社会工作者协会在这方面发挥了巨大的作用。

　　中国国家环境保护总局最近提出，各类志愿人员参与环境保护对于提高全民族环境保护意识具有重要意义，应当给予提倡和支持，对于学校和群众性的环境保护活动应当给予支持和保护（Liu Yinglang, China Daily, May 19,1999）。

　　1999年初国家税务总局出台规定，下岗职工从事社区服务可以享受税收优惠。根据这个规定，下岗职工从事家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护和幼儿、学生接送、避孕节育咨询、优生优育优教咨询，可以在营业税，个人所得税、城市维护建设税和教育费附加等方面享受税收优惠（《中国社会报》，1999年4月10日）。

3．各社会团体的政策

　　北京、上海、南京、张家港等地的青年志愿者依托志愿服务站和服务基地（成人预备期服务基地）开展富有地方特色的志愿服务，为政府分忧，为群众解难。青年志愿者行动已被纳入当地精神文明建设"九五"规划，纳入到创建文明小区、文明村镇、文明城市等党政工作目标管理中，形成了各级党的地方组织和共青团组织齐抓共管的良好氛围。

　　1997年7月，中共中央精神文明建设委员会作出开展"讲文明树新风"活动的工作部署，各地的青年志愿者迅速行动起来，成为最先参与的群体之一。

4．领导人的支持

　　领导人的支持虽然不是政策和法规，但是在中国，领导人对于某项群众性活动的倡导-号召、题词等等，具有非常大的感召力和号召力。历史上，学习雷锋运动，就是得力于毛泽东的"向雷锋同志学习"的题词。

　　青年志愿者行动开展以来，得到了中国国家领导人的高度重视和关怀。1996年7月26日，江泽民在唐山考察工作时，深刻阐明了青年志愿者行动的意义和宗旨，指出这项活动体现了中国社会制度的优越性和中华民族的传统美德，他表示对青年志愿者行动寄于厚望。1997年底，江泽民又欣然为青年志愿者行动亲笔题名"中国青年志愿者"。李鹏、朱镕基、胡锦涛、尉健行、李岚清、丁关根、李铁映、钱其琛、乔石、荣毅仁等党和国家的领导人都曾参加过青年志愿者活动。各地的党政领导对这项活动也给予了热情支持。

5、创造国际合作的环境

　　中国政府对于包括国际志愿者活动在内的国际援助非常支持。在积极制定和完善本国法律和法制体系的同时，中国政府重视在法制建设方面的国际合作。中国政府尊重《联合国宪章》促进人权自由的宗旨, 积极参与联合国人权领域的活动, 努力推动国际人权事业的健康发展。中国尊重和肯定联合国《世界人权宣言》、《德黑兰宣言》和《维也纳宣言和行动纲领》所确认的人权准则,对《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》给予积极评价,并于1997年和1998年分别签署了《经济、社会和文化权利国际公约》及《公民权利和政治权利国际公约》。这些对于开展志愿活动的国际合作具有重要意义。

　　中国政府不断通过扩大国际间的合作来推动社会发展。中国的国际收支状况良好，国家外汇储备由194亿美元增加到1399亿美元，对中国发展对外经济合作，抵御国际金融风波的冲击，发挥了重要作用。五年来，中国缔结或者参加国际条约187个，为更好地利用国际国内两个市场、两种资源，优化经济结构和提高国际竞争力，促进国民经济持续快速健康发展，创造了有利条件。

　　中国在1995年至1998年期间实际接受国际援助89，804万美元，其中69，145万美元用于社会发展领域。同时，中国履行自己的国际义务，于1995年至1998年期间，向联合国机构捐款2，095万美元，人民币1，490万元。

　　中国政府支持国际社会进一步加强在社会领域的合作，同时也希望发达国家拿出实际行动，增加官方发展援助，并增加对社会发展领域的援助比例，切实履行官方发展援助占GDP 0.7%的承诺（《社会发展首脑会议国家报告》 1999）。

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